每隔一段时间，各种“经济圈”“都市圈”、“同城化”、“一体化”的区域规划，都能引起舆论的一阵骚动。

最近的一次，是5月初广东省政府公布的《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》里平平无奇的一句话——科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划。

省委机关报南方日报用了《广州都市圈呼之欲出》的标题来表达对“广州都市圈”的美好畅想和热烈期待。据南方日报的解读，根据广州市国土空间总体规划（2018-2035年），广州都市圈的大家庭很可能涵盖广佛肇清云韶等六个城市。

并不新鲜，早在2016年，就已经出现了“广佛肇清云韶经济圈”的概念，而它的前身则是“广佛肇经济圈”。

如果不是这篇文章提及，“广佛肇经济圈”这个概念已经很久没有出现在人们视野中了。

这个十年前就发布规划要在今年（2020年）“全面实现一体化”的“经济圈”，到现在连第一步都没走完。

本来想抱紧广州、佛山两条“粗腿”起飞的肇庆，从“广佛肇经济圈”中获益几何？越摊越大的“广州都市圈”大饼未来能否成真？概念和现实之间隔着几重山几重雾？

珠山角的宏愿

肇庆在广东不可谓无名之辈，它是广东省的“森林之都”、“天然氧吧”，七星岩出现在全国小学生语文课本上，鼎湖山不仅是旅游胜地，由山泉水而生产的鼎湖山泉、蓝带啤酒更是走进广东千家万户。

因为空气好，有吃有喝有得玩，广东省许多政府部门搞内部培训都喜欢跑去肇庆，中科院也在鼎湖山下搞了专家公寓，甚至不少香港人也到肇庆买房养老。

肇庆

但肇庆市政府显然不满足于一个旅游城市的定位。早在1994年，“珠三角”作为一个区域概念被提出的时候，肇庆就极力争取而跻身其中，成为一个“半条腿进入珠三角”（部分县区被划入珠三角）的城市。但肇庆靠近内陆、且多山地，除了旅游却没有多少拿得出手的产业，GDP数据在珠三角九市中也常年垫底。相比于“珠三角城市”的名号，也许“珠山角城市”更符合肇庆的实际情况。

要GDP就一定要发展工业，但肇庆自身并没有雄厚的工业基础，怎么办？肇庆把希冀的目光投向了东边邻居“大哥”、中国制造业最发达的城市之一——佛山身上。早在2002年，肇庆高新区便迁至毗邻佛山三水的四会大旺，希望能承接点佛山的产业溢出。2003年，肇庆更是提出“向东看，往东赶”的口号，全面向佛山靠近。

刚好赶上佛山劳动密集型、高耗能制造业向外转移的大潮，本来就长期为佛山陶瓷等行业提供原材料的肇庆也成为佛山水泥、陶瓷等行业转移的“优选地”甚至首选地。数据显示，从2003年至2008年五年时间里，肇庆市承接珠三角产业转移企业678家，其中最具代表性的就是金属加工、水泥和陶瓷产业。

本来，这件事情跟广州关系不大，毕竟，肇庆和广州之间隔着佛山和清远。

珠三角版图

转变出现在汪洋主政广东之后的2009年。这一年年初，珠三角发展历史上最重要的文件之一——《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008—2020）被国务院正式批复通过。珠三角“大都市圈”发展进入新阶段。在“大都市圈”的规划之下，“汪洋书记创造性地提出在珠三角地区建设‘广佛肇、深莞惠、珠中江’ 三个经济圈的战略构想”（万庆良语）。

2009年3月，广州佛山正式签订《广州市佛山市同城化建设合作协议》，标志着广佛同城的正式启动。没过多少天的3月底，汪洋就在珠三角(肇庆)现场会上，正式提出了“广佛肇经济圈”的概念：以广佛同城带动肇庆，打造“广佛肇经济圈”。省委机关报《南方日报》当时解读说：

“对肇庆来说,广佛肇经济圈的提出,是这个半平原、半山区的地市融入珠三角的唯一选择,是肇庆发展“千载难逢”的机遇。”

在省委书记的亲自谋划、亲自指挥下，仅仅三个月后的6月份，广佛肇三地一把手便快马加鞭地签订了《广佛肇经济圈建设合作框架协议》。多年的期盼一朝被提升至省一级战略，肇庆市的市委机关报《西江日报》难掩兴奋：

珠江三角洲里最弱小的地级市肇庆终于搭上了“大哥、“二哥”的肩膀携手前行，新的发展宏图就此开始描绘。

“三人行”变“3+3”

框架协议签订两年后的2011年，广佛肇三市联合发布《广佛肇经济圈发展规划 （2010年－2020年）》，广佛肇经济圈建设的正式启动。

按照规划中制定的目标：

到2012年，基本实现广佛同城化，有效推进广佛肇一体化；

到2015年，全面实现广佛同城化，基本实现广佛肇一体化；

到2020年，全面实现广佛肇一体化，率先实现现代化。

之后的几年，广佛肇经济圈的建设几乎可以用“嘴上热心，行动迟缓”来形容。从2009年到2015年，广佛肇一共开了五次广佛肇经济圈市长联席会议，例行的除了场面上的互相吹捧和展望未来，最重要的是安排涉及交通、产业等方面的工作任务。但除了广佛肇城轨、广佛肇高速等交通项目按部就班地建设开通之外，列出的工作任务不少，实际上推进的——尤其是在产业转移方面却并不多。

广佛肇经济合作区管理委员会

2017年肇庆市政府工作报告中披露的数据说：从2011年到2016年，肇庆市累计承接产业项目412个，貌似不少，实际上相对于之前速度并未加快，项目体量也未见明显提升；并且其中不少是来自中山、深圳的产业转移或溢出，跟广佛关系不大。

在这一年的肇庆人大会议上，肇庆市市长仍然大声疾呼：“产业是肇庆发展的突出短板……必须把产业建设摆在更加重要位置，把招大引强引智作为产业建设的生命线。”

如果聚焦到2012年3月举行的广佛肇经济圈第三次市长联席会议上，就确定共建共享的怀集县共建广佛肇经济合作区上，更能看出“广佛肇经济圈”的建设速度。直到今年，这个合作区建设还处在起步期，入驻的企业屈指可数，而且多数是肇庆本地企业。

为何？大的背景是，2012年底，汪洋离开广东，胡春华接棒，在新时代“脱贫攻坚”的目标下，2013年，珠三角和粤东西北地区的对口帮扶关系进行重大调整，明确由珠三角6市对口帮扶粤东西北8市。其中广州对口帮扶梅州、清远，佛山则对口帮扶云浮，而肇庆并不属于珠三角6市帮扶对象。三年后的2016年，对口帮扶调整为珠三角6市帮扶12市，把肇庆划为中山的对口帮扶对象。

客观上，清远就是广州的邻居，交通也更方便，而且和肇庆一样有大片未开发的廉价土地。就在“广佛肇经济圈”规划发布的第二年，清远就提出了“广清一体化”的构想，并一步步上升为省一级战略。

于是从2013年开始，广州的产业转移或产业溢出就更多选择清远。而本身就和云浮有长期合作关系的佛山，则进一步更加注重和云浮的合作。

体现在“广佛肇经济圈”的变化上，则是2015年度广佛肇经济圈市长联席会议上，清远市、云浮市也加入进来，第二年又多了一个韶关，这便成为如今舆论所畅想的“广佛肇清云韶”大广州都市圈的由来。

愉快的“三人行”，变成了拥挤的“3+3”，最早和广佛两个大哥牵手的肇庆，毫无疑问地被“边缘化”，处境相当尴尬。

肇庆的得失

从2016年之后，由“广佛肇经济圈”演变而来的“广佛肇清云韶经济圈”开会，就不再是市长们亲自出席了。

广州忙着搞“广佛同城”、“广清一体化”，佛山一边跟广州搞同城化，另一边则跟云浮越来越如胶似漆。被边缘化的肇庆也只能回到“自力更生”的老路上。

回看“广佛肇经济圈”以及更早的佛肇产业转移，肇庆究竟得大于失还是失大于得，一言难尽。

从数据上看，2009年到2019年，肇庆GDP稳居珠三角九市末位；再看省内排位，虽然在2012年由12上升为11，但在维持了6年11名后，2018年重新跌回12名，原地踏步至2019。

数据来源：中商产业研究院整理

抛开数据，在广佛肇经济圈的发展规划中，把肇庆定位于“传统优势产业转型升级集聚区既新兴产业区、广东宜居城乡建设先行区……成为代表广东科学发展成果的城市”，但在现实中，肇庆得到了没转型升级成功的传统产业，还破坏了最骄傲的生态环境。

2012年，时任肇庆市委书记徐萍华接受采访时很肯定地说：“肇庆近年来实施‘双转移’没有污染当地环境，反而带动了产业的科学发展，逐步走向新型工业化、城市化的道路。”

然而仅仅两年后的2014年，曾是“大氧吧”的肇庆却连续数月成为珠三角空气质量最差的城市，毫无疑问这是拜佛山承接的陶瓷水泥业所赐。

据说，由于空气污染，许多曾经在肇庆买房养老的香港人又纷纷开始卖掉肇庆的房子。于是肇庆这些年慌乱不迭地把陶瓷产业想方设法往隔壁的广西等外省转移。

如果说“广佛肇经济圈”有什么成果的话，可能最大的成果就是和珠三角中心城市交通便利度的提升。毕竟广佛肇轻轨业已开通，广佛肇高速也在稳步推进。某种程度上应当庆幸，好在广佛产业转移没有那么多，肇庆还有大片可供开发利用的廉价土地。

最近这几年，“自力更生”的肇庆不能说没有成绩，碧桂园、恒大等房地产企业也纷纷在肇庆拿地盖楼，带动了当地地价和房价的提升；更突出的，是京东华南云计算运营中心、小鹏汽车生产基地这些高大上的项目都选择落户肇庆。

小鹏汽车肇庆生产基地规划图

尤其值得一说的是小鹏汽车肇庆生产基地项目。也许有人会认为这是“广佛肇经济圈”的成果之一，是“广州研发+肇庆制造”的典型代表。

小鹏汽车总裁夏珩解释为何将汽车工厂落户肇庆：

“小鹏汽车选择肇庆，源于肇庆市和高新区政府团队真诚务实的工作作风和优渥的扶持条件。当前，肇庆已正式成为粤港澳大湾区的主体城市之一，拥有最独特的区位条件、最丰富的土地资源、最明显的成本优势、最靓丽的生态名片，是粤港澳大湾区最具潜力和承载力的城市。”

事实上，广州并非不想让小鹏汽车的生产基地留在广州，只不过广州的地价对于小鹏汽车这样一家创业公司来讲，过于昂贵。去掉上述解释中礼节性的“夸张”色彩，可知小鹏工厂落户肇庆的最大原因就是扶持政策+地价便宜。

而这与其说是“广佛肇经济圈”推进的成果，不如说是随着珠三角交通网络的进一步完善、发达城市用地成本的提高，市场的一种自发选择。

所谓“经济圈”

2019年，珠三角进入“粤港澳大湾区”时代，在“广佛肇经济圈”概念提出整整十年后，广州和肇庆两个城市终于在这一年中签署《广州市人民政府肇庆市人民政府战略合作框架协议》。其中最惹人注意的有两条：

一条是推动广州汽车零部件产业向肇庆转移；一条则是“加快实现广州缴存人到肇庆购房可提取住房公积金，并可使用异地住房公积金贷款”。

多年以来，肇庆想从广佛两个大哥得到的无非是这两样东西：一样是创造GDP的产业；一个是提高房价的广佛外溢的房产需求。如果说佛山曾经还给肇庆带来了点什么的话，广州给肇庆带来了几乎可以忽略不计。

当年（2011年）《广佛肇经济圈发展规划（2010—2020）》正式公布时，因为爱说实话而得罪广州市政府的中山大学教授、规划专家袁奇峰说：“广佛的同城化都没真正做起来，再拉郎配地把其他城市圈进来没什么意义。”

十年后再把这句话拿出来，也同样适用。不要说“一体化”了，就连产业的协同——成为一个“经济圈”都没有实现。

其实并不让人意外。佛山有产业转移的诉求，但选择云浮还是肇庆，要看历史渊源，也要看省府“对口扶贫”的指挥棒指向哪里。

而广州不同于深圳、佛山，缺的并不是产业用地。以广州的产业实力和土地面积，辐射增城、南沙，帮扶清远犹显吃力，更不要说隔壁的隔壁的肇庆了。

也许，当初把“广佛肇”撮合在一起就是一个“美丽的错误”，经济圈也好，都市圈也罢，从来都不是照着地图画一个圈或者把珠三角9个城市除以3，把广东21个地级市分成5份就能实现的。

现实就是，一个概念、规划能不能成为现实，既要看规划本身的科学性，也受到区位、经济形势、时代主题、领导意志甚至运气等各种因素的影响。

这种概念，如果只是一种对现存城市格局的一种确认，它显得意义不大；如果是一种对未来发展有前瞻性的指导，它显得过于“理想化”，过于超前了。

那它到底有什么用？

大概就是让媒体时不时有话题可炒吧。

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