深圳或可先行先试

作者:叶霖芳 来源:南方都市报

2021年3月4日,中国进入两会时间。这场事关国计民生的盛会,新发展、新举措、新经济、新业态成为各界关注的焦点。两会上,“电子烟”也成为代表们讨论的议题:全国政协委员孙承业建议禁止向未成年人销售电子烟,全国人大代表何琳也提出了关于“保护青少年远离电子烟,加快行业规范出台”的建议。
在过去的几年,关于电子烟的争论从未停止。

出口占九成 消费市场处初期
中国电子商会电子烟行业委员会秘书长敖伟诺曾举出数据, 2019年中国电子烟出口额为438亿,内销额为112亿元。中国作为全球电子烟最大的生产国,近八成用于出口。根据中国电子烟行业委员会数据,2020年,中国电子烟出口额达494亿元,国内销售达145亿元。与2019年相比,出口上涨了12.8%,而国内销售额也上涨了30%。
从以上数据可以看出,电子烟已经成为我国出口创汇的重要产业之一。但从消费市场角度看,据华创证券研报,2019 年全球电子雾化烟销售额达到 202 亿美元,同比增长 28.43%。由于美、英两国发展较早,目前这两个国家为主要的电子雾化烟消费国,占比分别为47.77%和13.40%,中国占比为约6.85%。
中国电子烟消费市场处于初期,国标、监管政策待完善,是目前业内人士的关注点。《电子烟》国家标准制定计划早在2017年10月11日就已下达,外界一度预言或于2019年内发布。但据国标委网站最新数据,前述标准仍处“正在审核”阶段。截至目前,中国对电子烟行业的政策性规范停留在两个层面:禁止向未成年人出售、线上禁售,以及部分城市禁止公开场合吸电子烟。
官方意见仍未正式发布,对于电子雾化器的身份问题,从业者、监管部门和专家学者也都各有看法。由于不含烟草,市场上最常见的封闭式电子烟并不属于《中华人民共和国烟草专卖法》规定的“烟草专卖品”,因此传统烟草零售渠道对此态度一直较为冷淡。而另一类有别于雾化电子烟、被称为加热不燃烧的电子烟,比如IQOS,因含有烟草成分,已被明确列入烟草专卖的管辖。
对悬而未决的监管标准,普遍观点认为一刀切的可能性不大。《科学》(Science)杂志曾于2019年12月13日发表的一篇专栏文章则指出,电子烟导致的问题需要尽快解决,但针对电子烟的一刀切禁令则弊大于利。
“出于过分谨慎限制或者禁止危害较小的电子烟产品,同时又将致命的香烟产品留在市场上,这并不能保护公众健康”,作者在文中写道。

“减害”还是“门户效应” 电子烟争议声中前行
对于电子烟的主要作用,业内人士倾向宣称“减害”。以雾化、加热不燃烧方式等方式摄入尼古丁,电子烟避免了烟草燃烧产生的焦油等有害物质,存在一些政府和学者认为电子烟的危害比卷烟更小。
世界卫生组织2020年发布的电子烟专题报告中,电子烟的官方定义是“电子尼古丁传输系统”,因不含烟草和焦油,也不会带来香烟燃烧时的有害物质,世卫组织将其与传统卷烟区分开来。
英国公共卫生部自2015年就明确指出,相比传统卷烟,电子烟可减害约95%。英国政府甚至认为,完全从卷烟改吸电子烟的烟民在健康得到显著改善,电子烟可以在政府实现无烟一代的控烟目标中发挥重要作用,也可极大缓解医疗财政压力。
但有部分专家认为,电子烟中的尼古丁,具有成瘾性,因此存在“门户效应”:容易吸引一部分本来不吸烟的人,尤其是青少年,因接触电子烟而产生对尼古丁的依赖,最终成为传统卷烟的使用者。
在深圳的《控烟条例》中,电子烟也被当做烟草制品管理。深圳过往控烟督查行动中,曾有烟民因在禁烟场所使用电子烟而吃罚单。
今年1月,加州大学圣地亚哥分校公共卫生学教授约翰·皮尔斯(John Pierce)博士和其团队在《儿科学》上发表了一篇《青少年吸食电子烟与烟草日常使用关系的研究》,发现使用电子烟会直接导致青少年日后烟草成瘾。
上述研究观点与部分公共卫生学界的研究结论吻合:青少年好奇心强,容易在不完全了解电子烟健康危害的情况下产生对尼古丁的依赖,进而发展为长期吸烟者。
当然,各国目前对电子烟的管控政策和力度不同,也让“电子烟是否是非烟民的第一口烟”有了不同的声音。比如,中国疾控中心发布在《柳叶刀》上的一篇论文证明,中国96%以上的电子烟用户均为烟瘾大、想戒烟、了解吸烟危害的老烟民。根据英国卫生部数据,当前的大多数电子烟用户是前吸烟者或当前吸烟者。从未吸烟的年轻人中只有0.8%至1.3%是电子烟用户。

中国发明、中国技术、中国生产,雾化科技不容忽视的产业价值
尽管电子烟在中国依然面临很大争议,在全球的电子雾化器市场,深圳却扮演着全球90%电子烟的生产、出口角色,深圳宝安区的沙井、福永两条街道更是被称为全球“雾谷”,业内人士也将电子烟与手机、无人机并列为“深圳三大硬件”。
事实上,电子烟这一新物种就是由中医师韩力最早于2003年发明的。经过十几年的技术迭代更新,电子烟已经成为少见的“中国发明、中国技术、中国生产”,并在全球占据主导地位的细分产业。据统计,全球90%的电子雾化器产自深圳,2020年出口货值约494亿人民币(75.59亿美元)。
中国电子商会电子烟行业委员会秘书长敖伟诺认为,目前,电子烟已成为我国电子信息技术与传统精细化工技术融合升级的典型代表,也是我国电子信息制造业享誉国际的一张名片。无论是自主品牌的定价权、全产业链的集聚效应还是高密度的市场分布、知识产权领域,中国在这个领域的先发优势已十分明显。
“可以看出,深圳电子烟产业,已经是我国稳外贸、稳就业的重要产业。”敖伟诺说。
另一方面,随着十多年来的技术积累,深圳的电子烟产业也可以探索雾化技术的平台价值。事实上,除了应用在电子烟产品上,雾化科技也早已在医学领域广泛应用,未来这一技术有望打开生命健康领域的新空间,具有不容忽视的产业价值。
例如,医用雾化器及包括中医药在内的雾化吸入制剂,已经成为治疗呼吸道等疾病的常规工具。但受制于设备体积和操作方式,在大健康领域的雾化技术应用仍不多见。而国内头部电子烟公司,已经悄然展开了这方面的布局。
今年3月5日,雾芯科技就发布了一款不含尼古丁的新产品。据介绍,该产品萃取药食同源草本原料物质,是该公司探索雾化技术平台化的尝试。此外,雾芯科技还透露,公司正与多家制药企业、研究机构开启技术和产品的评估合作,探索开发新型雾化吸入药物。
对此,敖伟诺认为,未来科技创新必然是电子烟公司和雾化科技领域的重点。如果有更多企业投入到电子雾化新技术的探索和新应用,这个产业在全球的市场前景将非常广阔。
中山大学临床药理研究所数据中心主任、广东省食品药品审评认证技术协会临床试验评估专业委员会副主任委员钟国平则表示,雾化科技应从关注人体安全和健康,提升人群生活品质的角度出发,积极开展相关基础研究和临床研究,赋能并拓展健康产业的发展。

深圳或可先行先试,推动制定行业规范发展
今年两会上,针对电子烟的建言更多侧重在“保护青少年远离电子烟”。全国政协委员、中国疾控中心研究员孙承业建议,由国家市场监督管理总局牵头,明确电子烟的管理协调机制。他表示,电子烟是一种不同于传统卷烟的产品,不应完全照搬卷烟管理的模式。同时,应坚决禁止未成年人接触电子烟。
全国人大代表、贵州省疾病预防控制中心健康教育所副所长何琳则建议国务院有关行政主管部门加快制定电子烟行业规范,让管理有章可循;强化执法,严格执行《中华人民共和国未成人保护法》,禁止向未成年人售烟,其中也包括电子烟;制定电子烟生产、销售等综合管理办法。
事实上,在保护未成年人远离电子烟方面,国家的监管政策早已落地。早在2018年,国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局便发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》。2019年,两局进一步发布了《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》,要求所有互联网在线渠道禁止销售电子烟产品。过去两年,大多数电子烟企业也纷纷在未成年人保护方面重点投入。
以雾芯科技为例,2019年12月,该公司启动了未成年人智能保护系统向阳花系统,利用“人脸、姓名、身份证三重验证”等技术,严格禁止未成年人购买。
除了保护未成年人,低门槛一度造成中国电子烟行业鱼龙混杂、小散乱的现象。目前市面上电子烟还存在质量良莠不齐的情况,缺乏市场评估和监管的细则。
“电子烟产品需要规范生产,就目前而言,电子烟行业急需国标的出台。”敖伟诺说。他表示,对企业来说,监管政策的出台是规范发展的必经之路,并非是一件坏事。在“电子烟国家标准”等规范文件和政策出台后,行业可依据标准,开展有序竞争。而经过强监管的洗礼,行业会快速向头部集中,更快走向规范化。
显然,在规范环境下鼓励企业正向竞争,通过市场机制、规模化效应,让好的更好,才能推动整个行业规范向上发展。
作为新事物、新技术,电子烟有其正向价值,但“隐形”的负面效应也不可忽视。两利相权取其重,两害相权取其轻。如何通过成本-收益分析方法,以“公共卫生风险最小化”为目标,制定合理的电子烟监管制度,也是深圳作为先行示范区值得思考与实践方向。
厦门大学法学院副教授阳建勋曾指出:“制定好的电子烟监管政策,必须将该政策实施的总收益与总成本进行比较,当总收益超过总成本时,公共卫生状况才能改善。无论是基于危险减少论对电子烟进行宽松或最少的监管,还是基于危险增加论对电子烟进行严格监管,其终极目标都是通过权衡电子烟监管政策的成本收益,实现公共卫生风险的最小化。”
作为先行示范区,改革开放的前沿阵地,深圳向来领风气之先,同时,深圳也是龙头企业汇聚、产业高度聚集的区域。有从业者建议,如果深圳可以适当先行先试,出台地方标准,明确管理部门,将“电子烟”与“传统烟草”细分管理,在坚决禁止未成年人使用的前提下,综合考量公众健康、产业发展、控烟目标,或许能助力深圳在全球竞争中继续把握住产业发展机遇,巩固 “产业高地”的地位。
敖伟诺也呼吁,相关企业应该积极参与,共同推动电子烟产业朝规范化、标准化、国际化发展。而要实现全球电子雾化行业的健康持续发展,必然离不开保护未成年人、质量安全、市场前景、规制四个核心要素。